hoofdstuk 4
Statenklacht tegen Rusland bij EHRM
chapter 4
Inter-state complaint against Russia at the ECtHR
Op 20 juli 2020 heeft Nederland een interstatelijke zaak aangespannen tegen Rusland bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM, het Hof) voor het neerhalen van vlucht MH17 en de nasleep daarvan: de zaak Nederland tegen Rusland. Deze zaak loopt naast de individuele klachten die de nabestaanden bij het EHRM hebben aangespannen tegen Rusland, die in hoofdstuk 3 werden besproken.
Zoals besproken in hoofdstuk 3 zijn er twee soorten zaken bij het EHRM: individuele klachten (of verzoekschriften) en interstatelijke zaken (of statenklacht). Terwijl in hoofdstuk 3 de individuele klachten centraal stonden, wordt in dit hoofdstuk de interstatelijke klacht besproken.
De regering van Nederland heeft deze klacht tegen Rusland ingediend ter ondersteuning van de individuele verzoekschriften van de nabestaanden. Nederland beargumenteert daarin dat Rusland verantwoordelijk is voor het neerhalen van vlucht MH17 en het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM, het Verdrag) heeft geschonden. Specifiek beargumenteert Nederland net als de nabestaanden dat Rusland artikel 2 (recht op leven), artikel 3 (verbod van onmenselijke of vernederende behandeling) en artikel 13 (recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel) heeft geschonden. Deze artikelen zijn besproken in hoofdstuk 3.
Met het besluit om een statenklacht in te dienen tegen Rusland (en tegelijkertijd ook een interventie of “tussenkomst door derden” in te dienen in de individuele procedures, zie hoofdstuk 3) “ondersteunt het kabinet maximaal de individuele klachtprocedures van nabestaanden bij het EHRM en komt het op voor alle 298 slachtoffers van het neerhalen van vlucht MH17 en hun nabestaanden,” verklaarde Nederland bij indiening van de klacht. Op deze manier kan Nederland alle beschikbare relevante informatie en juridische analyses over het neerhalen van vlucht MH17 delen met het EHRM. De bedoeling van Nederland is dan ook dat de statenklacht een aanvulling is op de individuele klachten om zo bij te dragen aan een zo goed mogelijke beoordeling van het EHRM over de MH17-kwestie.
Op 1 december 2020 heeft het EHRM besloten om in het belang van een efficiënte rechtsgang de statenklacht van Nederland te voegen met twee al eerder ingediende statenklachten van Oekraïne tegen Rusland over gebeurtenissen in de context van het conflict in oostelijk Oekraïne: de zaken Oekraïne/Rusland (oostelijk Oekraïne) en Oekraïne/Rusland (II).
Het is voor het eerst dat het EHRM statenklachten van verschillende staten samenvoegt. Door de zaken te voegen zal het Hof deze drie interstatelijke klachten gezamenlijk analyseren en beoordelen. Dat betekent onder andere dat de bewijzen van Nederland en Oekraïne bij elkaar worden gelegd en gezamenlijk kunnen worden bekeken. Dit kan voor Nederland en Oekraïne eventueel het voordeel hebben dat mogelijk zwakkere aspecten in de bewijsvoering van elk zo kunnen worden op- en aangevuld en dat het aanvoeren van verschillende soorten bewijsvormen de geloofwaardigheid van elk bewijsstuk kan versterken.
In dit hoofdstuk wordt besproken hoe interstatelijke procedures voor het EHRM functioneren en wat de uitkomsten en gevolgen van de zaak kunnen zijn.
Terug naar boven
De lidstaten bij het EVRM worden Hoge Verdragsluitende Partijen genoemd. Naast de slachtoffers zelf, kan ook elke Hoge Verdragsluitende Partij bij het EVRM op grond van artikel 33 EVRM een interstatelijke zaak beginnen over een vermeende schending van het EVRM door een andere Hoge Verdragsluitende Partij. Interstatelijke zaken komen veel minder vaak voor dan individuele procedures. Staten hebben zelf geen “mensenrechten” en kunnen daarom niet op eenzelfde manier als slachtoffers worden gezien als de indieners bij individuele klachten. In plaats daarvan worden staten die een statenklacht tegen een andere staat indienen geacht dit te doen om op te komen voor het algemeen belang: vanuit de gedachte om de openbare orde van Europa te beschermen tegen mensenrechtenschendingen.
Bij een statenklacht is de kring van de slachtoffers voor wie de staat wil opkomen niet beperkt tot de personen met de nationaliteit van de klagende staat. Voor een interstatelijke zaak gelden ook ontvankelijkheidscriteria (zoals dat nationale rechtsmiddelen moeten zijn uitgeput), vergelijkbaar met die voor een individuele klacht zoals besproken in hoofdstuk 3, maar deze worden hier minder strikt toegepast. Dit wordt nader uitgelegd in de paragraaf over de ontvankelijkheidsfase.
Interstatelijke zaken worden door het EHRM beschouwd als belangrijke en gevoelige aangelegenheden. Daarom worden interstatelijke zaken vaak behandeld door de “Grote Kamer” (Grand Chamber). De Grote Kamer bestaat uit 17 rechters. De gevoegde zaken waarvan de Nederlandse statenklacht tegen Rusland deel uitmaakt zullen ook door de Grote Kamer worden behandeld.
Terug naar boven
De belangrijkste actoren in procedures voor interstatelijke verzoeken zijn de verzoekende staat (of staten) en de verwerende staat. In dit geval zijn Nederland en Oekraïne de verzoekende staten en is Rusland de verwerende staat. Staten worden bij het EHRM vertegenwoordigd door hun juridische vertegenwoordiger, die bij het EHRM de “agent” wordt genoemd.
Zoals ook in hoofdstuk 3 is besproken, accepteert het EHRM schriftelijke interventies van derden die een actief belang bij de zaak hebben (“tussenkomst door derden”). In de zaak Nederland/Rusland hebben Stichting Vliegramp MH17 en de advocaten die de nabestaanden in de individuele klachtenprocedures bijstaan gezamenlijk een schriftelijke interventie geschreven. Ook het Human Rights Law Centre van de Universiteit van Nottingham heeft een interventie ingediend.
Het EHRM voert zijn procedure gewoonlijk door middel van schriftelijke stukken en niet met openlijke hoorzittingen waar het publiek bij kan zijn, zoals vaak normaal is in rechtszaken. Het EHRM kan in uitzonderlijke gevallen wel hoorzittingen houden en heeft dit ook besloten te doen voor de statenklacht over MH17. Tijdens een hoorzitting kunnen beide partijen hun standpunten uitleggen en worden hier vragen over gesteld. De eerste hoorzitting vond plaats op 26 januari 2022 en ging over de ontvankelijkheid van de zaak.
Het publiek kan de hoorzittingen online bekijken via de website van het EHRM.
Terug naar boven
Bij het EHRM beginnen zowel individuele procedures als interstatelijke zaken met het indienen van een verzoekschrift (of klacht) waarin de feiten, vermeende schendingen en juridische argumentatie uiteen worden gezet. Op 10 juli 2020 diende Nederland het verzoekschrift bij het EHRM in waarmee het de zaak tegen Rusland begon.
Nadat een verzoekschrift is ingediend bij het EHRM deelt het Hof dit onmiddellijk mee aan de verwerende staat. In die mededeling is Rusland uitgenodigd om schriftelijke opmerkingen in te dienen. Hierop kan de verzoekende staat dan weer reageren. Vervolgens kan het Hof besluiten om een ontvankelijkheidshoorzitting te houden, ofwel uit eigen keuze, ofwel op verzoek van een of meer betrokken staten. Deze ontvankelijkheidshoorzitting vond plaats op 26 januari 2022.
Zodra een interstatelijk verzoek ontvankelijk is verklaard, stelt het Hof de termijnen vast voor het indienen van de schriftelijke opmerkingen over de inhoudelijke aantijgingen van de zaak en het indienen van aanvullend bewijsmateriaal. Het Hof kan vervolgens wederom besluiten om voor de inhoudelijke behandeling ook een hoorzitting te houden. Staten kunnen ondertussen ook uitgenodigd worden om het geschil minnelijk te schikken, voor de zaak inhoudelijk wordt behandeld.
De duur van een procedure bij het EHRM is altijd uiterst moeilijk te voorspellen, ook voor interstatelijke verzoeken. Gewoonlijk duren rechtszaken bij het EHRM vele jaren: van drie tot zelfs achttien jaar. In lange zaken kan het Hof de inhoudelijke behandeling scheiden van de vraag over de genoegdoening (schadevergoeding), wat dan later werd behandeld. In de langste zaken bij het EHRM deed het Hof wel uitspraak over de mensenrechtenschendingen na vijf tot zeven jaar en stelde het aldus de kwestie van compensatie nog met jaren uit.
Het Hof prioriteert interstatelijke zaken omdat het daar bijzonder belang aan hecht. Deze zaken worden automatisch opgenomen in het prioriteitenbeleid van het Hof en krijgen daardoor een “versnelde behandeling.” Dat betekent dat het EHRM zich extra inspant om sneller tot een uitspraak te komen.
Nu deze zaak is gevoegd met de al eerder ingediende Oekraïense interstatelijke verzoeken, wordt het interstatelijke verzoek van Nederland ook nog eens versneld door dat proces geleid. Maar door de voeging worden de zaken ook complexer en zijn er meer staten bij betrokken die antwoorden moeten geven aan vragen van het Hof, wat juist ook weer meer tijd kan vergen.
Terug naar boven
Net als bij individuele verzoeken bestaan interstatelijke procedures uit twee hoofdfasen: de ontvankelijkheidsfase, waarin het Hof nagaat of de procedurele regels zijn nageleefd en daardoor door het EHRM mogen worden behandeld; en de inhoudelijke behandeling, waarin het Hof de inhoud van het verzoek beoordeelt en beslist of er een schending van het EVRM heeft plaatsgevonden. In hoofdstuk 3 zijn de algemene regels voor deze twee fasen al besproken. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de verschillen met de individuele procedures omdat het hier een statenklacht betreft.
Alle Hoge Verdragsluitende Partijen (lidstaten) van het EVRM hebben het recht om elke vermeende schending van verdragsrechten door een andere lidstaat voor te leggen aan het EHRM. Hoewel een interstatelijk verzoek ook moet voldoen aan de ontvankelijkheidscriteria van het EHRM, zijn deze voor interstatelijke verzoeken minder streng dan voor individuele verzoeken.
Het Hof wijst een interstatelijk verzoek alleen af wanneer het “volledig ongegrond” is of “niet voldoet aan de vereisten van een oprechte aantijging,” wat zelden het geval is. In tegenstelling tot individuele procedures mogen statenklachten worden ingediend die in wezen hetzelfde zijn als al eerder ingediende zaken. Staten zijn bovendien uitgesloten van het beginsel dat alleen diegenen die zelf een “aanzienlijk nadeel” hebben ondervonden van de schending een klacht mogen indienen. Lidstaten mogen de interstatelijke procedure gebruiken om een mensenrechtenschending aan de orde te stellen, los van hun eigen betrokkenheid bij de situatie. De betrokkenheid hebben zij omdat zij als lidstaten worden geacht gezamenlijk de rechtsorde te beschermen.
Ook al zijn de ontvankelijkheidsregels dus anders worden ze minder strikt toegepast, ook staten moeten zich houden aan een aantal belangrijke procedurevoorschriften van het EHRM.
Uitputting van nationale rechtsmiddelen
Zoals in hoofdstuk 3 is besproken is een vereiste om een klacht in te mogen dienen bij het EHRM dat de verzoeker eerst de nationale rechtsmiddelen van de verwerende staat moet hebben uitgeput: het EHRM mag zich alleen over klachten buigen als het nationale rechtssysteem een kans heeft gehad om de klacht te adresseren en dat niet of onvoldoende heeft gedaan. Klagers moeten dus eerst alle niveaus van het nationale rechtssysteem van de verwerende staat doorlopen. Zo krijgen staten eerst zelf de kans om een onrecht te repareren en wordt ook de werklast van het EHRM niet verzwaard met zaken die ook nationaal opgelost hadden kunnen worden.
In de toepassing van deze regel zijn wat verschillen te zien. Er zijn grofweg twee categorieën. Ten eerste, in gevallen waarin een staat opkomt voor slachtoffers van gepleegde mensenrechtenschending gelden de ontvankelijkheidsregels in principe op dezelfde manier als in de individuele procedures. Hier geldt dan dat, waar mogelijk, een klacht moet worden ingediend bij de daarvoor geschikte rechtbank in de verwerende staat door het slachtoffer of de slachtoffers. De klagende staat mag in plaats daarvan ook beargumenteren waarom de nationale rechtsmiddelen niet beschikbaar of effectief waren voor de slachtoffers en waarom de regel van het uitputten van de nationale rechtsmiddelen in dit geval niet van toepassing is. Omdat staten niet zelf bij elkaar in de rechtbanken kunnen procederen, wordt het vereiste van uitputting van nationale rechtsmiddelen bij een statenklacht minder strikt toegepast door het EHRM.
Een tweede situatie is als de statenklacht zich tegen een “voortdurende schending” van het EVRM richt of er een “administratieve praktijk of wetgeving” in een lidstaat aan de orde wordt gesteld die systematisch mensenrechten schendt. Het gaat dan om een patroon van mensenrechtenschendingen waarbij de klagende staat beargumenteert dat er sprake is van “herhaling van handelingen” door de staat en er een “officieel gedogen” plaatsvindt door de autoriteiten waardoor maatregelen uitblijven. In dit soort gevallen is de regel van uitputting van nationale rechtsmiddelen niet van toepassing omdat in de praktijk het rechtssysteem van de staat is gebleken niet te functioneren tegen de aan de kaak gestelde misstand.
De Nederlandse statenklacht vertoont elementen van beide categorieën. Nederland kan daarbij aanvoeren dat er geen effectieve, adequate en toegankelijke nationale rechtsmiddelen beschikbaar zijn voor de nabestaanden of voor Nederland als staat, vergelijkbaar met de manier waarop de nabestaanden dit hebben aangevoerd in hun individuele verzoeken. Nederland kan echter ook aanvoeren dat zij een “voortdurende schending” en een “administratieve praktijk” aanpakken (bijvoorbeeld het blijven ontkennen en aanleveren van desinformatie) met het doel de voortzetting of herhaling ervan te voorkomen, en dat daarom de regel van uitputting van de nationale rechtsmiddelen niet van toepassing is. Het Hof zal moeten beslissen of de uitzonderingen op de regel om de nationale rechtsmiddelen uit te putten van toepassing zijn op de MH17-statenklacht.
Zes-maanden-regel
Zoals in hoofdstuk 3 is besproken stelt de zes-maanden-regel een termijn waarbinnen de klacht moet zijn ingediend. Deze regel houdt verband met de regel van de uitputting van de nationale rechtsmiddelen. Verzoekers moeten hun klacht bij het EHRM indienen binnen zes maanden na de datum van de beslissing van de hoogste beschikbare rechterlijke instantie in de staat waartegen de zaak is aangespannen.
Als de klager geen nationale rechtsmiddelen heeft geprobeerd en het EHRM dit gerechtvaardigd vindt, geldt de zes-maanden-termijn ook. Dan gebruikt het EHRM als startdatum van de termijn van zes maanden “de datum waarop de handeling waartegen de klacht is gericht, plaatsvond of de datum waarop de verzoeker rechtstreeks werd geraakt door of kennis kreeg van een dergelijke handeling of van de nadelige gevolgen ervan.”
Ook de zes-maanden-regel is op eerste gezicht dus een lastige kwestie voor de statenklacht, net als voor de individuele klachten. Echter, het EHRM past ook de zes-maanden-regel minder strikt toe in interstatelijke zaken. Daarnaast is de zes-maanden-regel niet van toepassing in de situaties zoals beschreven bij de uitputting van nationale rechtsmiddelen waarbij staten klagen over een voortdurende of systematische schending in een andere lidstaat.
In het geval van MH17 zijn er veel meer dan zes maanden verstreken voordat het interstatelijke verzoek werd ingediend. Belangrijk is dat Nederland kan aanvoeren dat het vanwege de gevoeligheid om een zaak tegen een andere staat aan te spannen, van belang is geweest om eerst te onderzoeken of Rusland betrokken was, wat jaren heeft geduurd, en dat zodra uit de onderzoeken bleek dat Rusland dat inderdaad was, zij Rusland hebben uitgenodigd om over de zaak te onderhandelen. In internationale aangelegenheden is het gebruikelijk om eerst een minnelijke schikking na te streven voordat erover wordt gegaan tot een juridische procedure.
Het is aan het Hof om te beslissen of de door Nederland aangevoerde redenen om de zes-maanden-regel niet van toepassing te verklaren worden geaccepteerd.
Rechtsmacht (artikel 1 EVRM)
In de ontvankelijkheidsfase van de statenklacht wordt ook de rechtsmacht van het EHRM besproken (zie hoofdstuk 3). Het gezag van een staat is beperkt door grenzen. Artikel 1 EVRM bepaalt dat EVRM-lidstaten de rechten beschermt van “eenieder” die onder haar “rechtsmacht” valt. Rechtsmacht is een ander woord voor jurisdictie en bepaalt of een staat gezag heeft over een bepaald gebied: om wetten te bepalen, te handhaven of recht te spreken.
Gewoonlijk is rechtsmacht verbonden aan de landsgrenzen. De reactie van Rusland op de klacht van de MH17-nabestaanden was dan ook dat dit niet op het grondgebied van Rusland is gebeurd en dat Rusland daarom, in overeenstemming met artikel 1 EVRM, geen verplichtingen had ten aanzien van de inzittenden van vlucht MH17.
Echter, er is een uitzondering op het uitgangspunt dat rechtsmacht beperkt is tot het eigen grondgebied van de staat als een staat effectieve controle uitoefent over een gebied buiten het eigen grondgebied. Dit is het argument van de MH17-nabestaanden en ook van Nederland en Oekraine in de statenklachten.
De juridische vraag omtrent artikel 1 in de MH17-klacht is of Rusland een voldoende mate van controle heeft uitgeoefend in Oost-Oekraïne waardoor het rechtsmacht had in dat gebied en dus gehouden was aan het beschermen van “eenieder” in dat gebied, en dus ook het luchtruim van dat gebied.
Een en ander hangt af van de mate waarin Rusland invloed heeft gehad op en controle uitoefende over het gebied door middel van militaire, economische, financiële, politieke, logistieke of andere vormen van steun. Als Rusland op zijn minst “beslissende invloed” (decisive influence) heeft gehad op de strijders in Oost-Oekraïne, zou Rusland “extraterritoriale” rechtsmacht kunnen hebben gehad en dus aan het EVRM kunnen worden gehouden. Om dit te kunnen bepalen, zal het Hof heel feitelijk gaan onderzoeken welke precieze rol Rusland speelde in Oost-Oekraïne ten tijde van het neerhalen van MH17, in hoeverre de Russische autoriteiten zelf betrokken waren bij het neerhalen van MH17, hoe de relatie precies was met de separatisten en hoe nauw en welke vorm de samenwerking had. Op basis daarvan kan het EHRM dan bepalen of Rusland feitelijk en juridisch voldoende invloed uitoefende over het gebied om rechtsmacht te hebben en dus verantwoordelijkheden te hebben voor de naleving van het EVRM.
Het Hof zal in de mondelinge behandeling van de ontvankelijkheid niet alleen de ontvankelijkheidsregels bespreken maar ook de rechtsmacht, of jurisdictie, van Rusland in Oost-Oekraïne. Dit is belangrijk voor alle drie gevoegde statenklachten en ook voor de individuele klachten.
Als de statenklacht ontvankelijk is verklaard, gaat de procedure over naar de fase van de inhoudelijke behandeling. In deze fase beoordeelt het EHRM of er daadwerkelijk mensenrechten zijn geschonden.
De Nederlandse interstatelijke klacht betreft schendingen van artikel 2, artikel 3, en artikel 13 van het EVRM. De argumentatie waarom Rusland deze artikelen zou hebben geschonden is al in hoofdstuk 3 besproken. De manier waarop het EHRM onderzoekt of het EVRM daadwerkelijk is geschonden is hetzelfde voor een individuele procedure en een statenklacht.
Terug naar boven
Zoals in hoofdstuk 3 is besproken heet schadevergoeding bij het EHRM “billijke genoegdoening” (en in het Engels “just satisfaction”). Zoals in hoofdstuk 3 is uitgelegd, kent het EHRM niet altijd schadevergoeding toe. Het kan ook besluiten dat de vaststelling van een schending voldoende recht doet aan het geleden onrecht. In interstatelijke procedures is dit tot nu toe de meest gangbare benadering geweest. In 2014 heeft het EHRM pas voor het eerst in een interstatelijke zaak schadevergoeding toegewezen, in de zaak Cyprus tegen Turkije (IV), en sindsdien nog maar in één andere zaak. In Cyprus tegen Turkije moest Turkije Cyprus een schadevergoeding van 90 miljoen euro betalen voor immateriële schade, waaronder schade geleden door familieleden van slachtoffers. In de zaak Georgië/Rusland (I) werd Rusland veroordeeld tot betaling van 10 miljoen euro voor immateriële schade.
Zoals ook in hoofdstuk 3 besproken heeft het EHRM geen richtlijnen over de toekenning van schadevergoeding en wordt dit van geval tot geval beoordeeld. Net als in de individuele zaken kan het EHRM ook in de statenklacht de materiële en immateriële schade die door de nabestaanden is geleden in aanmerking nemen en een bedrag vaststellen dat volgens het Hof daarbij passend is.
Aangezien het EVRM betrekking heeft op de rechten van individuen, niet op die van staten (in tegenstelling tot het volkenrecht, zie hoofdstuk 5), moet het toekennen van billijke genoegdoening “altijd gebeuren ten voordele van individuele slachtoffers.” Bij de verdeling van eventuele schadevergoeding is de klagende staat niet beperkt tot de slachtoffers/nabestaanden die de eigen nationaliteit hebben maar kunnen zij het bedrag verdelen over alle slachtoffers/nabestaanden. Het zou kunnen dat het EHRM nog bepaalde opmerkingen maakt bij een eventuele schadevergoeding, bijvoorbeeld dat het ten goede moet komen aan nabestaanden die niet zelf al via een individuele procedure zijn gecompenseerd. Maar hoe het EHRM oordeelt over compensatie is lastig te voorspellen.
Terug naar boven
In het geval dat het EHRM constateert dat Rusland het EVRM heeft geschonden ten aanzien van MH17 en het EHRM daarna ook nog oordeelt dat Rusland hiervoor een schadevergoeding (“billijke genoegdoening”) zou moeten betalen, is het net als bij de individuele procedures maar de vraag of Rusland dit vonnis ook uit zal voeren.
Net als bij de individuele procedures zijn er, indien het EHRM oordeelt dat Rusland het EVRM heeft geschonden en een billijke genoegdoening zou toekennen en Rusland weigert te betalen, geen andere handhavingsmechanismen beschikbaar om die betaling te bewerkstelligen dan diplomatie en - eventueel - sancties.
Als Rusland zou weigeren het vonnis uit te voeren, zou Nederland in theorie de VN-Veiligheidsraad kunnen verzoeken Rusland hierop aan te spreken. Rusland is echter een permanent lid van de VN-Veiligheidsraad met daarom een vetorecht in de VN-Veiligheidsraad. Daardoor zou Rusland het vetorecht kunnen gebruiken om te voorkomen dat de Veiligheidsraad een onderzoek instelt, een aanbeveling doet of een besluit neemt. Een route via de VN-Veiligheidsraad lijkt daarom weinig zinvol als Rusland niet bereid zou zijn te betalen, tenzij dit een belangrijke signalerende functie en/of geopolitieke druk met zich meebrengt.
Niettemin kan, zelfs in geval van niet-naleving, een vonnis waarin schendingen worden erkend op zichzelf bijdragen tot een gevoel van gerechtigheid. Het vonnis is openbaar en gezaghebbend. In het vonnis wordt het bewijs besproken en juridisch geduid. Het is een vorm van erkenning, kan helpen om desinformatie tegen te gaan en helpen om druk uit te oefenen om vroeger of later alsnog tot een oplossing van dit geschil te komen.
Terug naar boven
Zoals in hoofdstuk 3 is besproken zijn interstatelijke klachten zeldzaam en komt samenloop tussen interstatelijke klachten en individuele klachten niet vaak voor. In het vorige hoofdstuk wordt nader besproken hoe deze twee soorten procedures op elkaar in kunnen spelen.
Met betrekking tot overlap met andere procedures tegen Rusland als staat is vooral van belang dat het EHRM zich alleen mag uitspreken over schendingen van het EVRM en niet over eventuele schendingen van andere verdragen. Hiervoor moeten staten naar de instanties die bij de betreffende verdragen horen, zoals de internationale burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) of het Internationaal Gerechtshof.
On 20 July 2020, the Netherlands submitted an inter-state complaint against Russia at the European Court of Human Rights (ECtHR, the Court) for its involvement in downing MH17 and its aftermath: the case The Netherlands versus Russia. This case runs alongside the individual applications submitted by the MH17 next of kin against Russia, that is discussed in chapter 3.
As discussed in chapter 3, there are two types of cases at the ECtHR: individual applications (or complaints) and inter-state complaints. While chapter 3 discussed the individual complaints, this chapter focuses on the inter-state complaint.
The government of the Netherlands brought this case against Russia in support of the individual application by the next of kin. The Netherlands argues that Russia is responsible for the downing of flight MH17 and violating the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ECHR, the Convention). Specifically, the Netherlands argues, similar to the next of kin, that Russia violated article 2 (right to life), article 3 (prohibition of torture and inhuman or degrading treatment) and article 13 (right to an effective remedy). These articles are discussed in chapter 3.
With this inter-state application and its third party intervention in the individual complaints, the Netherlands want to offer “maximum support to the [next of kin’s] individual cases” and represent, or champion, all 298 victims of Flight MH17 and their next of kin. By submitting the inter-state application, the Netherlands provides the ECtHR with all available relevant information and legal analyses regarding the downing of Flight MH17. They see the inter-state application as complementary to the individual application so that they can contribute to the best possible manner circumstances for the ECtHR to consider the MH17-situation.
On 1 December 2020, the Court decided to join this application with Ukraine v. Russia (re Eastern Ukraine) and Ukraine v. Russia (II), both concerning conduct by Russia in the context of the conflict in Eastern Ukraine. By joining the cases, the Court will analyze and judge these three inter-state applications jointly. The decision to join the cases was taken by the Court “in the interests of the efficient administration of justice.”
The ECtHR will consider the cases jointly. This means that the evidence of the Netherlands and Ukraine is joined and can be examined together. This could have the benefit for both these states that possible weaknesses in their evidence can be supplemented by evidence of the other state and that providing various sources of evidence strengthens the probative value of each.
This chapter explains how inter-state proceedings before the ECtHR function and what the case’s outcomes and consequences may be.
Member states of the ECHR are called High Contracting Parties. In addition to the victims of human rights violations can any High Contracting Party to the ECHR also submit an inter-state application against another member state pursuant to article 33 ECHR when it accuses that state of violating the ECHR.
Inter-state applications are much less common than individual applications. States don’t have “human rights” and thus cannot be seen as victims in a similar way as the applicants in individual proceedings. Instead, states that file an inter-state application against another state are considered to do so to protect the public order of Europe against human rights violations.
Member states can use the inter-state application in favor of individuals regardless of their nationality, meaning that the range of potential beneficiaries is not limited to the nationals of the complaining state. For an inter-state application, the admissibility criteria such as the rule to exhaust domestic remedies, apply but are much less strictly applied. This is further explained in the section on the Admissibility stage.
Inter-state cases are considered important and sensitive matters by the Court. For that reason, the Grand Chamber, which deals with particularly significant cases and consists of 17 judges, ordinarily examines inter-state cases. The joined cases against Russia regarding Eastern Ukraine and MH17 are also referred to the Grand Chamber and will thus be examined by this highest chamber of the Court.
The main actors in inter-state applications proceedings are the applicant state(s) and the respondent state. Here, the Netherlands and Ukraine are the applicant states and Russia is the respondent state. States are represented through their lawyers or other representation. A state’s lawyer at the ECHR is called “agent.”
As discussed in chapter 3, the Court accepts written third-party interventions by those with an active interest in the case. In the Netherlands v. Russia case, Stichting Vliegramp MH17 and the lawyers for the individual applications have lodged such a third-party intervention. The Human Rights Law Centre of the University of Nottingham has also submitted an intervention.
The ECtHR conducts its proceedings usually through written submissions rather than public hearings. However, the Court may also hold oral hearings in exceptional cases. The Court decided to do so for the inter-state case for MH17, which took place on 26 January 2022. This oral hearing addressed the admissibility of the case and jurisdiction of Russia. During the oral hearings, all parties got time to argue their case and to answer questions from the judges.
All hearings are also recorded and can be viewed online on the ECtHR’s website.
Cases at the ECtHR start with the submission of a written application (or complaint) that outlines the complaints, alleged violations and legal argumentation. On 10 July 2020, the Netherlands submitted the inter-state application against Russia.
However, now that this case is joined with the Ukrainian inter-state applications that were filed previously, the inter-state application of the Netherlands is sped up through the process.
After the application is submitted, the Court immediately communicates it to the respondent state. That state is then invited by the Court to submit written observations, which the applicant state may then reply to in writing. The Court may decide to hold an admissibility hearing if it chooses itself to do so, or if one or more of the states concerned requests it. This admissibility hearing took place on 26 January 2022. O
nce an inter-state application is found admissible, the Court lays down the time limits for filing the written observations on the merits and for providing further evidence. However, the Court may decide to organize a merits hearing. A hearing on the merits can be held if one or more of the states involved requests one or if the Court itself decides to hold a hearing. Meanwhile, the states may first be invited to arrive at a friendly settlement (non-contentious phase) before moving into the merits phase.
The length of ECtHR proceedings is always difficult to predict, also for inter-state applications. In past inter-state cases, the length of proceedings varied between three and up to 18 years. However, in the longest cases, the Court separated the identification of violations from the evaluation of necessary compensation. In those cases, it delivered a judgment on the human rights violations after five to seven years, and decided that the issue of compensation was not yet ready for decision. The Court delayed its judgment on just satisfaction (i.e. compensation), to after 12 to 17 years.
However, the Court gives special importance to inter-state cases. These cases are automatically included in the Court’s priority policy and are thereby “fast-tracked,” which means the ECtHR dedicates particular effort to reaching its judgment more quickly.
Now that the inter-state case The Netherlands v. Russia application is joined with the two Ukrainian cases against Russia regarding Eastern Ukraine, the inter-state application of the Netherlands is further fast-tracked. That said, with joining the cases, they also become more complex and more states are involved who need to address answers from the Court, which can take more time.
Similar to individual applications, inter-state proceedings are structured into two main stages: admissibility, where the Court verifies if a case conforms with its procedural rules and may thus be further examined by it; and merits, in which the Court reviews the content of the application and decides if a violation of human rights has occurred. Chapter 3 already discussed the general rules on these two phases in the ECtHR’s proceedings. This section focuses on the differences between the inter-state proceedings and the proceedings relating to individual applications.
All High Contracting Parties (member states) of the ECHR have the right to bring any alleged breach of Convention rights by another member state to the ECtHR. While an inter-state application also has to conform to the ECtHR’s admissibility criteria, they are less strict for inter-state applications than for individual applications.
For the Court to reject an inter-state application it has to be “wholly unsubstantiated” or “lacking the requirements of a genuine allegation,” which generally does not occur. Moreover, unlike individuals, states may bring an application that is substantially the same as prior cases before the ECtHR. States are also exempt from the principle that only those that suffered a “significant disadvantage” from a violation of the Convention may apply. Since human rights protect the rights of humans rather than states, when a state lodges a complaint, it does not have to claim to be a “victim” of any breach as in individual applications, or has to justify any special interest in the subject matter of the application. Instead, ECHR member states can use the inter-state proceedings to act on behalf of the legal order.
However, even if the rules are different and applied less strictly, states nevertheless also have to abide by a number of procedural requirements and the Rules of the Court.
As discussed in chapter 3 is a requirement to be able to lodge a complaint with the ECtHR that before submitting this complaint, the applicant needs to exhaust the respondent state’s national system’s remedies. The ECtHR can only consider a case if the respondent state has had a chance to address a complaint itself and failed to do so. Applicants therefore first need to use all available legal avenues within the judicial system of that state.
However, this rule applies differently for inter-state applications than individual applications. There are roughly two categories. First, in situations where a state represents victims of human rights violations, the admissibility rules apply in a similar manner than for the individual applications. Where possible, the complaint should have first been lodged with the applicable court in the respondent state by the victim or next of kin. The applicant state may also argue that these domestic remedies were not available or effective for the victims and why therefore the rule does not apply. States do not have legal standing before another state’s domestic courts. Therefore, the Netherlands could not have brought their claim against the Russian state before Russian national courts. Consequently, the requirement of exhausting domestic remedies applies less strictly to inter-state proceedings. But the Netherlands still needs to argue why the victims could not have been expected to go to Russian courts.
Second, where the inter-state application concerns an “ongoing violation” of ECHR rights or where another state party addresses an “administrative practice or legislation” in another state that systematically violates human rights, the rule to exhaust domestic remedies does not apply. The rationale behind these types of violations is not to address a single violation on behalf of a victim, but to prevent the continuance of a pattern of violations and its recurrence. For these types of violations, there needs to be a “repetition of acts” and “official tolerance” by higher authorities and a failure to act.
The Dutch inter-state application exhibits elements of both of these types of cases. The Netherlands can argue that there are no effective, adequate and accessible domestic remedies available to the victims or to them as a state, similar to how the victims have argued this in their individual applications. However, the Netherlands may additionally argue that they address an “ongoing violation” and an “administrative practice” with the aim of preventing its continuation or recurrence and that therefore the rule to exhaust domestic remedies does not apply. The Court will then need to decide whether this exemption of the rule to exhaust domestic remedies also applies to the one incident of downing MH17 rather than a “repetition of acts,” or whether, for example, the repetition of acts lies in the continued denial of knowledge and responsibility and provision of disinformation.
As discussed in chapter 3, the six-month rule for admissibility provides a time limit within which an application has to be brought before the Court. It is connected to the rule of exhaustion of domestic remedies. Applicants need to bring their claim before the ECtHR within six months of the date of decision of the highest available court in the state against which the case is filed.
If domestic remedies are unavailable, the time limit starts from the date of the act that violated ECHR rights. However, the Court also applies the six-month rule less strictly in inter-state proceedings. Moreover, in an ongoing situation and cases concerning administrative practices, the six-month rule usually does not apply.
For MH17, many more than six months passed before the inter-state application was submitted. Importantly, the Netherlands can argue that because of the sensitivity to bring a case against another state, it has been important to first investigate whether Russia was involved, which took years, and that once the investigations indicated that Russia indeed was, they invited Russia to negotiate on the matter. It is custom in international affairs to first attempt an amicable settlement before turning to a judicial setting. It will thus be up to the Court to decide whether special circumstances exist to bypass the six-month rule and declare the inter-state application admissible.
During the admissibility phase of the inter-state complaint, the Court also discusses the question of jurisdiction (see chapter 3). Article 1 ECHR provides that states parties shall protect the rights enshrined in the ECHR of everyone within their jurisdiction. The authority of a state is restricted by boundaries or limitations. Jurisdiction determines the limit of authority of powers.
Jurisdiction is usually connected to the territory of a member state. The response of Russia to the individual complaints of MH17 next of kin has therefore been that the downing of MH17 did not occur on Russian territory and that Russia therefore has not obligations towards those on board of MH17.
However, one of the exceptions to the general rule that jurisdiction is limited to a state’s own territory is when a state exercises “effective control” over an area outside of its national territory. This is the argument that the next of kin (and the Netherlands) submitted in the applications. The legal question for article 1 ECHR is whether Russia exercised a sufficient amount of control in Eastern Ukraine to have had jurisdiction over the territory or persons involved in downing MH17 that Russia had to guarantee the human rights enshrined in the ECHR.
This depends, for example, on the extent to which Russia had influence and control over the area through its military, economic, financial, political, logistical or other types of support. If Russia has at least had “decisive influence” over the fighters in Eastern Ukraine, Russia could have had "extraterritorial" jurisdiction. To determine this, the Court also has to examine the factual circumstances carefully to determine to what extent Russian authorities themselves were involved in downing MH17 and how the relationship with the separatists worked. On that basis, the Court can determine whether Russia factually and legally had enough influence over the situation when MH17 was downing to have had jurisdiction and thus the obligation to protect human rights.
During the oral hearings on 26 January 2022, the Court discussed not only the admissibility rules but also the jurisdiction of Russia in Easter Ukraine. This is crucial for all three joined inter-state complaints against Russia as well as for the individual complaints.
Admissible inter-state applications move on to the merits stage of proceedings. In this phase, the Court evaluates which human rights may have been violated.The Dutch inter-state application concerns breaches of article 2, article 3, and article 13, which were also discussed in chapter 3. The Court’s approach to evaluating the merits of an inter-state application does not differ from the approach taken in individual application proceedings. Further information on the articles and how they protect human rights can be found in chapter 3 on individual applications.
As discussed in chapter 3, at the ECtHR, compensation is called “just satisfaction.” As outlined in chapter 3, the Court does not always grant a right to just satisfaction. It may decide that identifying a violation of human rights is enough to restore the injustice suffered by the victims. In inter-state cases this has been the most commonly taken approach. Only since its judgment in Cyprus v. Turkey (IV) in 2014, the Court has also ordered the payment of compensation in inter-state cases and only done so once since. In Cyprus v. Turkey, Turkey was required to pay Cyprus compensation of €90 million for non-material damages, including damages suffered by relatives of victims. In Georgia v. Russia (I), Russia was ordered to pay €10 million for non-material damages.
Regarding the requirements and eventual sum of possible just satisfaction, the Court has no public guidelines and normally decides this on a case-by-case basis. However, as in individual proceedings, the Court will consider material and non-material damages suffered by the victims due to the violation and may determine a sum that it believes will offset the violation.
Since the ECHR concerns the rights of individuals, not of states, the awarding of just satisfaction “should always be done for the benefit of individual victims.” In distributing the ECtHR’s compensation awards, states are not restricted to those victims that are their nationals, but can include all victims regardless of their nationality. It is possible that the Court make certain observations with possible compensation, for instance that it should benefit those next of kin that were not already compensated through individual applications. But how the Court decides over compensation is very hard to predict.
In case the ECtHR finds a violation of the ECHR by Russia with regard to MH17 and would impose an obligation to pay compensation (just satisfaction), it remains unclear whether Russia would execute the verdict.
Similar to the individual applications, if the ECtHR finds that Russia violated the ECHR and would award just satisfaction and Russia refuses to pay, there are no enforcement mechanisms available to ensure such payment other than diplomacy and - possibly - sanctions.
If there is a refusal to comply with the judgment, theoretically, the Netherlands could request the UN Security Council to address the lack of compliance. However, in the MH17 situation, should Russia not be compliant with a judgment, as a permanent member of the UN Security Council, they could use their veto power to prevent the Security Council from making any investigation, recommendation or decision. A route to the Security Council therefore may not be very effective, unless this would be believed to have an important signaling function and/or would generate geopolitical pressure.
Nevertheless, even in the case of non-compliance, a favorable judgment that recognizes the violations can contribute to a sense of justice in and of itself. The judgment is public and authoritative. In the judgment, the evidence is considered and legally appraised. It is a form of acknowledgment of what happened and can contribute to challenging disinformation. It may also help add pressure to sooner or later find a solution to the dispute.
Inter-state cases are rare and interaction between individual applications and inter-state applications is therefore not common. Chapter 3 discusses in more detail how these two types of proceedings can interact.
With regard to interaction with other legal proceedings against Russia, it is particularly important to realize that the ECtHR is careful not to overreach its own mandate. Generally, member states can only bring claims concerning ECHR rights before the ECtHR. The Court’s Committee on Working Methods has also cautioned the ECtHR to avoid examining issues or elements of a case that are within the competence of other international courts. Violations of other treaties need to be addressed through other ways. For example, they may be addressed through the International Civil Aviation Organization (ICAO) or at the International Court of Justice (see chapter 5).
